Para un futuro de África sin deuda

Para un futuro de África sin deuda

de Rabah Arezki y Aitor Erce

En la antigüedad, las condonaciones de deuda eran habituales después de guerras o acontecimientos dramáticos. Con estas eliminaciones de deuda se trataba de evitar la polarización y la tensión social. La grave situación que la pandemia Covid-19 está provocando hace imprescindible que la comunidad internacional se plantee una cancelación de deuda; especialmente a aquellos países con tasas de pobreza más altas como pueden ser muchos de los países africanos. 

Salvo en casos aislados, África se ha librado de la virulencia y la altísima mortalidad que la pandemia ha dejado en Asia, Europa, Estados Unidos o América Latina. Sin embargo, es precisamente en África donde las consecuencias sociales y económicas de la pandemia serán más graves. 

Tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Banco Africano de Desarrollo (BAD) pronostican una fuerte caída del crecimiento agregado debido a la actual crisis sanitaria mundial. África experimentará su primera recesión de las últimas dos décadas. Si se desglosan estas previsiones agregadas y se examinan los sectores individualmente, se hace evidente las razones por las  qué África será el continente más afectado. Las economías del continente dependen en gran medida de los flujos externos que emanan de países que han sido duramente golpeados por la pandemia. Esos flujos incluyen el comercio de petróleo y otros productos básicos, la inversión extranjera directa, las remesas, la ayuda al desarrollo y el turismo. El sector turístico ha sido especialmente golpeado y se espera que los países que dependen de él experimenten descensos de crecimiento de dos dígitos.

Con la nueva normalidad de bajo crecimiento que parece estar asentándose, el endeudamiento se ha convertido en una prioridad de primer orden en la agenda política del continente.  El reciente impago de Zambia ha sembrado dudas sobre la capacidad de otros países africanos para gestionar su deuda.  Haciendo un cálculo aproximado que incluya una reducción a la mitad de las perspectivas de crecimiento para los próximos 10 años y un déficit fiscal cero a lo largo del período se obtiene un incremento del 150 por ciento de la deuda en relación con el PIB. Un aumento del déficit fiscal provocaría además un incremento aún mayor en esa proporción.

Además, si bien la relación entre la deuda externa y el PIB es un indicador importante de sostenibilidad, una ratio nominalmente baja puede no ser mas que una ilusión de salud económica. Una relación deuda/PIB favorable puede ocultar un sustancial financiamiento por debajo de la línea. Los gobiernos que tienen una relación deuda/PIB a la baja pueden de hecho estar obteniendo créditos forzados de sus propias economías. Por ejemplo, un gobierno se involucra en créditos forzosos no pagando a sus proveedores, lo que puede reducir las necesidades de endeudamiento del gobierno, pero dañará el sistema productivo y retrasará la recuperación económica. Los atrasos internos se han convertido en una fuente cada vez mayor de financiación forzosa en el África subsahariana. Un reciente análisis del FMI muestra que los atrasos internos tienen un impacto negativo en el crecimiento a través de múltiples vías, que incluyen perjudicar la rentabilidad del sector privado y estresar al sector bancario. Al socavar la confianza en el gobierno, los atrasos pueden incluso reducir la eficacia de la política fiscal. La experiencia africana reciente también demuestra que la deuda pública puede aumentar aún más cuando se ofrecen avales gubernamentales o cuando empresas estatales pueden acumular deuda sin mucho control y transparencia.

Con la nueva normalidad de bajo crecimiento que parece estar asentándose, el endeudamiento se ha convertido en una prioridad de primer orden en la agenda política del continente. 

Históricamente, la solución al problema de la deuda en África ha sido complicada y prolongada. Son muchos los ejemplos de tal prolongación. La Iniciativa para los países pobres muy endeudados tardó más de una década en aplicarse. También hay litigios en curso con acreedores externos en relación con la República del Congo y Angola. 

Una solución desordenada de la deuda produce con frecuencia grandes pérdidas de producción, a menudo permanentes. Peor aún, estos episodios de desorden también llevaron a la inestabilidad socioeconómica. Para evitar una década perdida similar a la que experimentó América Latina en los 80 por una crisis de la deuda, la comunidad internacional debe ayudar a los países africanos a evitar un impago desordenado de su deuda pública, y a reactivar el crecimiento económico.

¿Cómo? La naturaleza de los contratos de deuda soberana, que, contrariamente a los contratos de deuda corporativa, no tienen procedimientos establecidos de quiebra, ayuda a explicar por qué las reestructuraciones de deuda tienden a ser desordenadas. La falta de un conjunto claro de reglas para abordar la insolvencia soberana da margen para que los inversores oportunistas, como los fondos buitre, retrasen el proceso de reestructuración y la resolución de problemas de deuda. Abordar las dificultades soberanas desde el principio puede reducir la duración de la crisis y las pérdidas de producción asociadas. Sin embargo, las autoridades de los países deudores suelen ser cautelosas a la hora de actuar con anticipación, por temor a los posibles efectos en su reputación en los mercados internacionales.

El 22 de noviembre, el G-20 acordó extender la congelación de los pagos del servicio de la deuda oficial hasta mediados de 2021 y exhortó a los actores del sector privado a participar en igualdad de condiciones. Pero es necesario hacer mucho más. Probablemente será necesario incluir una reestructuración de la deuda más profunda, incluyendo una cancelación de parte de la deuda, que, en ausencia de cambios en el marco actual, probablemente resultará litigioso y difícil de lograr. 

Asegurar una resolución ordenada de la deuda requiere cambios importantes en la arquitectura internacional. Una posible solución sería que los prestamistas gubernamentales que componen el G-20 y el Club de París adopten cláusulas de comparabilidad de tratamiento (CTC) más estrictas que obliguen también a los gobiernos acreedores a garantizar que los acuerdos de un país deudor con acreedores privados y oficiales sean similares a los alcanzados con el G-20 y el Club de París.  La aplicación de estas cláusulas haría más fácil y rápido que las iniciativas de alivio de la deuda oficiales se traduzcan en un alivio de deuda de los acreedores privados.

Abordar las dificultades soberanas desde el principio puede reducir la duración de la crisis y las pérdidas de producción asociadas.

Este mecanismo podría ser especialmente relevante para África, donde la contribución de los acreedores comerciales a la deuda externa total de África aumentó de un 17% en 2000 al 40% a fines de 2019. China es el segundo mayor acreedor de África desde 2015, justo por detrás de los tenedores de bonos. Los tenedores de bonos por sí solos representaron el 27 por ciento, mientras que China representó el 13 por ciento de la deuda de África a fines de 2019. 

Por su lado, los países deudores no pueden simplemente esperar a un alivio de la deuda oficial. Deberían emprender con paso firme un cambio creíble en sus estructuras de gobernanza (que incluya políticas fiscales regionales para restringir los presupuestos y consejos fiscales regionales para asesorar a los gobiernos sobre las políticas fiscales y de gasto, y ayudar a los países a coordinar sus políticas tributarias).  Las ventajas de los compromisos regionales para mejorar los mecanismos de disciplina y solidaridad son al menos dos. Primero, la regionalización permite a los países superar las complejidades de la política interna. En segundo lugar, la regionalización ofrece la ventaja de compartir el riesgo.

Ante el vaciado de las arcas públicas, los países deberían considerar una erradicación definitiva de las fugas de fondos públicos y frenar los flujos de capitales ilícitos, para así crear espacio fiscal y reactivar el crecimiento. Estas políticas estarán destinadas a garantizar que los programas gubernamentales alcancen sus objetivos (a través de gobiernos y mercados más abiertos para reducir el despilfarro y las rentas de carácter monopolista) y a mejorar la movilización de los ingresos de los recursos nacionales para financiar las energías verdes y las infraestructuras de digitalización. 

La movilización de recursos no debe limitarse a los ingresos fiscales, ya que los aumentos de impuestos serían procíclicos. La movilización de recursos también debe consistir en una mejor asignación de los ahorros hacia inversiones productivas mediante la modificación de los incentivos del sistema bancario para que pueda cumplir con sus funciones centrales -de pago, determinación de precios,  información de producción  de información e intermediación- a través de una combinación de mejora de las  políticas macro y más competencia en el sistema financiero  que incluya a los operadores no bancarios que están proliferando en los sistemas de pago en el continente. 

Una mejor gobernanza de las finanzas públicas no solo ayudará a crear un espacio fiscal a corto plazo que permita a los gobiernos gastar menos en necesidades públicas, sino que también, a medio plazo, allanará el camino  para marcos fiscales  más sosteniblesque ayudarán a reactivar el crecimiento. 

Los marcos fortalecidos de políticas sobre la competencia, tanto a nivel regional como nacional, ayudarán aún más a impulsar el crecimiento en el continente. Una buena gobernanza y un crecimiento más vigoroso y robusto pueden sentar las bases para cambios más profundos en la forma en que los gobiernos obtienen financiamiento, permitiendo potencialmente a los países africanos utilizar instrumentos estatales de deuda contingente que vinculen los planes de pago con la capacidad de pago basándose en los desarrollos económicos.  

Una arquitectura internacional de la deuda soberana más propicia, junto con un cambio en el sistema de gobernanza en África, no solo ayudaría a armonizar los incentivos de los deudores y acreedores para resolver los problemas de la deuda. Podría incluso evitar cualquier necesidad de plantearse una condonación de deuda en el futuro.

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*Este post fue publicado previamente en The Brookings Institute el 8 de diciembre de 2020. Traducción a cargo de IONE ALDAZ.

Rabah Arezki es economista principal y vicepresidente de gobernanza económica y gestión del conocimiento, Banco Africano de Desarrollo. Aitor Erce es Profesor visitante, School of European Political Economy e Investigador honorífico, Universidad Pública de Navarra

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