La (des)confianza es contagiosa

La (des)confianza es contagiosa

A principios del pasado mes de febrero, en Bruselas, tuvimos la presentación pública de los resultados finales de nuestro proyecto “History of Nuclear Energy and Society” (HoNESt). La UPNA es uno de los 24 organismos de quince países que participan en HoNESt financiados por el programa de la UE Horizonte 2020 y Euratom. Durante los últimos tres años y medio, además de liderar la contribución española al proyecto, he sido responsable de la Secretaría Científica de HoNESt.

“En cada país, las alianzas que se configuran en un contexto histórico concreto para promover una cierta opción tecnológica condicionan qué grupos se posicionarán en sentido opuesto.”

El acto contó con una variada presencia de múltiples actores involucrados de maneras diferentes con la energía nuclear. Junto a investigadores llegados de toda Europa, asistieron representantes de Euratom, de la agencia nuclear de la Organización para la Cooperación Económica  y el Desarrollo (OECD-NEA),  de la industria nuclear,  (World Nuclear Association, NUCNET, FORATOM, INNUSERV), del sector eléctrico europeo (EURELECTRIC, CEZ), gestores de residuos nucleares (ANDRA), miembros de las agencias de supervisión y seguridad nuclear (CSN, STUK), observadores independientes (NWAA, NTW), así como  miembros de grupos de presión a favor y en contra de la energía nuclear. Una audiencia muy heterogénea en un ámbito (el nuclear) donde los bandos no suelen compartir reflexiones. Sentarlos en la misma sala ha sido, de hecho, uno de los grandes éxitos del proyecto.

En ocasiones anteriores he explicado los objetivos y principales resultados del proyecto (aquí o aquí). No voy a resumir las más de 4 horas de sesión sobre los resultados del proyecto, sino que quiero insistir nuevamente sobre una de las lecciones presentadas en Bruselas al hilo de lo que está pasando con la renovación de consejeros en el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) y que, en mi opinión, contribuye a explicar por qué los españoles se encuentran entre los ciudadanos europeos menos favorables a la utilización de la energía nuclear (como ya explicamos aquí). Primero señalaré qué es lo que hemos aprendido en el proyecto, y qué tenemos los economistas que decir sobre algunos de estos temas. Después trataré de explicar cómo puede aplicarse a lo que está pasando estos días en el CSN y con la energía nuclear en España.

Las tecnologías no se insertan en el vacío. En cada país, las alianzas que se configuran en un contexto histórico concreto para promover una cierta opción tecnológica condicionan qué grupos se posicionarán en sentido opuesto. Algunos ejemplos que explican esta afirmación: en el caso de España (como en el resto de la Europa del sur y central) la izquierda ha tendido a posicionarse en contra, dado que el proyecto nuclear español se originó al amparo del desarrollismo económico del franquismo (como hemos explicado aquí o aquí). Sin embargo, en Europa del Este es la derecha liberal y pro-europea la que más se ha opuesto a los reactores nucleares que se erigieron durante el periodo soviético. De hecho, esto último también hizo que en occidente los partidos comunistas tuvieran una posición favorable hasta mediados de los años 1970s.

Lo que hemos identificado estudiando la historia de las relaciones de la sociedad y la energía nuclear durante los últimos 60 años en más de 20 países es que los riesgos y beneficios percibidos son muy similares en todos los países investigados. Lo que es diferente y único en cada caso son los factores político-institucionales y los factores socioculturales. Son estos los que desempeñan un papel crucial a la hora de ganar la confianza del público. La aceptación o el rechazo van más allá del ámbito tecnológico, o de si el público comprende o no la complejidad de la tecnología: se trata fundamentalmente de un problema institucional. Lo que importa, en particular, es la confianza del ciudadano en el gobierno y las instituciones públicas (incluyendo un regulador independiente), y en general la confianza en el Estado como tal.

Pero ¿qué son las instituciones?, ¿y la confianza? y ¿qué hace que la regulación sea eficiente? Los economistas venimos contribuyendo a delimitar el significado e implicaciones de estos conceptos a veces elusivos. El premio Nobel de economía Douglas North definió las instituciones como “las reglas de juego en una sociedad y están constituidas por condicionamientos formales (leyes, reglas), por condicionamientos informales (normas de conducta, códigos de comportamiento, convenciones) y por sus poderes de coacción”. Las instituciones, por lo tanto, definen el proceso de toma de decisiones y el proceso por el que éstas son implementadas (o no). Por su parte, la definición de confianza difiere no solo entre disciplinas, sino también dentro de ellas. Los economistas han discutido mucho al respecto en los últimos tiempos (un buen resumen aquí). Según Dasgupta (aquí) para que la confianza se desarrolle deben existir múltiples interacciones, dado que la confianza está vinculada a la reputación (que debe ser adquirida) y, además, para crear confianza la honestidad debe tener algún coste —ser deshonesto podría ser más ventajoso para alguna de las partes que, sin embargo, decide actuar de forma honesta ganándose así la confianza de la otra parte. Finalmente, los economistas también han escrito largo y tendido sobre los organismos reguladores y supervisores que, para ser eficientes, requieren independencia y rendición de cuentas —que son las dos caras de una misma moneda.

Volvamos ahora a la renovación de consejeros del CSN, el organismo regulador y supervisor en materia de seguridad nuclear y protección radiológica en España. Definido como “independiente de la Administración General del Estado” (CSN dixit), el nombramiento de sus consejeros depende del Parlamento (a propuesta del Gobierno y los grupos políticos). El pasado 15 de febrero, el ejecutivo propuso cuatro nuevos vocales para renovar el Consejo: una catedrática de física y una politóloga-socióloga a propuesta del PSOE, un ingeniero industrial propuesto por el PDeCAT, y un físico nuclear que es además director de la Unidad de Teoría de Fusión del CIEMAT a propuesta de Podemos. Como ya sucedió en 2015, la renovación no está siguiendo los cauces previstos, y vuelve a estar paralizada porque se cuestiona la idoneidad de uno de los candidatos propuestos. Y resulta que se cuestiona precisamente al único físico nuclear de la lista porque es abiertamente crítico con la energía nuclear. Uno de los que más vehementemente cuestionan el nombramiento, el actual presidente del Consejo, fue nombrado por el PP. Dado que el CSN no toma decisiones respecto a la continuidad del parque nuclear, ni sobre proyectos nucleares o instalaciones radiactivas, sino que evalúa su seguridad y vela por la protección radiológica, sorprende que lo problemático sea la presencia de una voz crítica. Al contrario, no se cuestiona la presencia de miembros abiertamente pro-nucleares en el Consejo.

“La aceptación o el rechazo van más allá del ámbito tecnológico, o de si el público comprende o no la complejidad de la tecnología: se trata fundamentalmente de un problema institucional.”

¿Contribuye este asunto a que los españoles tengan una visión más favorable a la energía nuclear o merma su confianza en el órgano regulador y por extensión en la industria nuclear? La respuesta, según lo que hemos aprendido en HoNESt es clara. Las fallas del proceso de toma de decisiones y del modo por el que éstas son implementadas están minando la reputación e independencia del CSN. Algunos de los que dicen defender la utilización de la energía nuclear seguramente no son conscientes del flaco favor que le hacen al sector con sus acciones. Cuando una sociedad pierde la confianza en sus instituciones es aún más difícil volver a ganarla. Y es además una pérdida que tiende a contagiarse al marco institucional en su conjunto.

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